2026年6月1日，《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》（下称《规定》）正式生效，施行逾八年的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》同时废止。本文聚焦近年来频繁出现的“幽灵外卖”乱象，结合《规定》关键制度安排，系统梳理网络餐饮领域暴露的突出问题，解读新规的制度创新，并重构平台、商户与监管部门的三维责任体系，以期为相关主体提供有益参考。
       一、现实问题
       （一）幽灵外卖的概念界定与典型特征
       所谓“幽灵外卖”，是指入网餐饮服务提供者未依法取得有效食品经营资质，通过套用、租赁他人资质、伪造或冒用证照，或者实际经营地址与许可地址不一致等方式，违规在外卖平台开展经营活动的行为。其主要特征表现为：缺乏实体店铺或店铺已关闭，借助租借证照、虚构地址、伪造门店图片伪装成正规商家，线上展示光鲜亮丽，线下后厨却可能是卫生条件恶劣的“黑窝点”，埋下极大食品安全隐患。
       （二）典型案例：从“甜颜情书”事件到“黑中介”链条
       2025年7月，北京市海淀区市场监管局接到举报：消费者在某外卖平台“甜颜情书”蛋糕店所购蛋糕竟被插上不可食用装饰花。执法人员核查后查明，该店公示的20余家北京线下门店中，多家店铺的食品经营许可证编号完全相同且均为伪造。进一步深挖显示，该品牌在各大电商平台开设的378家“连锁店”均无线下实体，属于典型的“幽灵店铺”。
       更值得警惕的是“黑中介”产业链的滋生。2026年4月，上海宝山警方在处理一起消费纠纷时，顺藤摸瓜摧毁了一个“外卖黑中介”非法产业链。涉案某餐饮管理公司以加盟为名，为全国200余家外卖商户批量伪造营业执照与食品经营许可证，帮助其入驻平台。警方核验中发现，同一证照编号对应不同经营者、经营范围不符等造假痕迹十分明显。此外，媒体调查还揭露部分商家经中介包装即可摇身变为“正规店铺”，存在“虚假门头照片”“一证多用”以及在不同平台“一店多挂”等违规操作。
       （三）治理困境的三重“失守”
       尽管历经多轮整治，“幽灵外卖”仍呈现“打击一批、又冒一批”的顽固态势。据记者调研，治理难点主要体现为以下三重失守：一是平台审核“放水”。部分平台过度追逐商业利益，把流量与规模置于安全之上，资质审核多流于形式，对“套证”“伪证”“一证多用”等问题把关不严，为不良商家留下可乘之机。二是商家逐利失守。正规餐厅须承担高昂房租、装修及人工成本，而外卖店仅需租一间民房即可运作，商家将店面藏匿于背街自建房、商住楼、地下室等隐蔽位置，再以低价吸引消费者，导致低质、劣质甚至存在安全隐患的餐品流入市场，形成“劣币驱逐良币”的不良效应。三是监管协同失守。基层市场监管部门面对海量经营主体普遍人手不足；平台注册地、商家经营地及消费发生地往往相互分离，传统属地管辖原则导致“看得见的管不着、管得着的看不见”，跨区域线索通报、证据调取与联合执法机制不畅。
       二、制度解读
       （一）制度定位的根本转变
       与2017年版《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》相比，新《规定》的最大变革在于：从“行为规范”上升为“责任体系”。旧版更多是告知平台和商家“应当做什么”，而新规则系统性地明确了“谁负责、负什么责、如何落实、不落实的后果”——尤其是引入了食品安全总监、食品安全员等关键岗位责任，以及“处罚到人”制度。同时，新规新增《中华人民共和国电子商务法》作为上位法依据，使网络餐饮平台同时受到《食品安全法》与《电子商务法》的双重规制，监管原则从一般性行政监管升级为“预防为主、风险管理、社会共治”的系统化治理逻辑。
       （二）平台治理：从机构设置到体系化风险管控
       新规对平台内部治理结构进行了体系化重塑。旧办法仅要求平台设立专门机构并配备专职人员，新规则进一步要求平台明确负责食品安全管理的机构，并设置食品安全总监、食品安全员等专职岗位；同时明确平台提供者的主要负责人对本平台食品安全工作承担全面责任，在作出涉及食品安全的重大决策前，必须充分听取食品安全总监和食品安全员的意见。此外，新规要求平台编制《食品安全风险管控清单》，明确风险管控内容与频次，并建立智能监测、排查调度、快速处置等工作机制。
       （三）资质审查：从形式审查升级为双重实质审查
       新规将入网餐饮服务提供者的审查义务从形式审查提升为双重实质审查：一方面，平台须将入网餐饮服务者的资质信息与省级市场监管部门掌握的数据进行核验比对；另一方面，须通过实地核查等方式对资质证书进行实质性审查。信息核验更新周期从旧办法隐含的年度更新明确缩短为“至少每六个月核验更新一次”，大幅压缩了资质失真的窗口期。市场监管总局餐饮食品司司长俞路进一步强调，平台必须扛起外卖食品安全“守门员”的主体责任，严把准入关口，紧紧抓住平台主体责任这个“牛鼻子”。
       （四）针对“幽灵外卖”与“无堂食”的专项制度安排
       新规首次在规章层面界定了“不提供堂食服务”，明确要求专门从事外卖服务、不设堂食的外卖商家须在其主页显著位置设置“无堂食”标识，且外卖平台须将该标识同步展示于商家列表页面，以便消费者在下单前清晰了解商家的经营模式。同时，平台在实地抽查中须将“无堂食”商家列为重点风险对象，加大抽查频次与监管力度。
       （五）违法处罚力度的全面升级
       新规大幅提升平台及商户的违法处罚力度。入网餐饮服务提供者使用虚假或他人资质入网经营，最高可被处以20万元罚款。对于故意违法、行为性质恶劣或造成严重危害后果的行为，还将对单位法定代表人、主要负责人及相关责任人，处以其上一年度收入一倍以上十倍以下的罚款，真正实现了“处罚到人”。值得注意的是，2026年4月，7家电商平台因涉及“幽灵外卖”系列案件被处以罚没35.97亿元的处罚，这是我国食品安全领域迄今最大金额的罚单，释放出从严监管的强烈信号。
       三、各方责任：平台、商户与监管部门的三维责任架构
       （一）平台提供者的责任
       1、机构设置与人员配备责任
       《规定》第六条要求，平台提供者应当明确负责食品安全管理的机构，配备与食品交易规模、食品安全风险状况等相适应的食品安全总监、食品安全员等管理人员。平台提供者的主要负责人对本平台食品安全工作全面负责，在作出涉及食品安全的重大决策前，应当充分听取食品安全总监、食品安全员等管理人员的意见和建议。
       2、资质审核与信息核验责任
       《规定》第十条要求，平台提供者应当对入网餐饮服务提供者进行实名登记，至少每六个月核验更新一次，确保信息与实际情况相符。平台提供者应当将入网餐饮服务提供者的食品经营许可等经营资质信息，与省级市场监督管理部门掌握的对应数据进行核验比对；核验不符、不具备相应经营资质的，不得为其提供网络交易平台服务。平台提供者应当通过实地核查等方式，对入网餐饮服务提供者的食品经营许可证等经营资质证书进行实质性审查。
       3、风险管控与违法行为处置责任
       《规定》第九条要求，平台提供者应当通过平台服务协议和交易规则，建立并实施入网餐饮服务提供者审查登记、食品安全抽查监测、食品安全风险管控、食品安全违法行为处置等管理制度。发现违法行为后，平台不仅须及时报告监管部门，还要依据平台规则采取警示、搜索降权、限制流量、暂停服务、关闭店铺账号、禁止重新注册、列入黑名单等处置措施，形成从轻微违规到严重违法的梯度处置体系。
       （二）入网餐饮服务提供者的责任
       1、实体经营与信息真实责任
       新规明确入网商户必须具备实体经营门店，经营项目地址与资质证书必须保持一致。网店名称须与实体经营门面招牌名称一致，主页面须持续展示经营资质、实体门面照片及实际经营地址。不提供堂食服务的商户，须在主页显著位置设置“无堂食”标识。实际经营地址须与许可证载明的经营场所一致，不得在操作区外加工食品或委托他人代为加工。
       2、食品安全管理责任
       入网商户必须严格落实原料管控、设施维护、操作规范等要求，不得在操作区外加工食品或委托他人代为加工。同时，倡导入网商户通过“互联网+明厨亮灶”等方式向社会公开食品加工制作过程，接受社会监督。新规落地首日，扬州市邗江区即查处一起网络餐饮服务经营者因冰箱长期未规范维护保养导致冷冻食材贮存不达标的违规案件，该案系扬州市第123号令实施首案，体现了基层执法的力度与教育为主的原则。

       3、配送环节安全责任
       新规要求商户使用合规食品包装材料，餐品须做密封处理，保证包装开启后无法复原，有效防范配送过程中的食品污染。无论是自营配送还是委托第三方配送，相关主体均须对配送人员开展食品安全培训，培训记录留存期限不得少于二年。
       （三）监管部门的责任
       1、监督管理权限与跨地域协同
       《规定》第五条明确，国家市场监督管理总局负责组织、指导全国网络餐饮服务食品安全监督管理工作，县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内网络餐饮服务食品安全监督管理工作。在属地管辖原则的基础上，创新引入违法行为发生地省级市场监管部门管辖权，建立以平台住所地管辖为主、违法行为发生地省级管辖为辅的模式，着力破解跨地域监管难题。《规定》第八条进一步要求，平台提供者设立或者委托实际运营机构从事网络餐饮安全管理的，应当自设立或者委托之日起三十个工作日内向实际运营地省级市场监管部门报告，确保监管触角延伸至平台的每一个运营节点。
       2、事中事后监管与专项整治
       市场监管总局餐饮食品司司长俞路明确表示，将聚焦“幽灵外卖”等违法违规行为，指导各地严肃查处一批重点案件，清退和下线一批违规入网店铺，及时公布典型案例，强化对违法行为的震慑力度。同时加强跨部门、跨地域协同联动，进一步提升网络餐饮食品安全治理效能。此外，市场监管总局鼓励各地引导外卖骑手成为监管部门和平台的“移动探头”，及时发现并上报“幽灵外卖”、后厨脏乱差等风险线索，延伸监管触角，构建网络食品安全多元共治格局。
       3、信息共享与技术赋能
       新规要求省级市场监管部门为平台履行核验比对义务提供必要的技术支持。各地实践中，上海市已推出网络餐饮电子证照核验应用，打通监管部门、平台和商户之间的信息链路，对入网餐饮经营者的证照进行官方核验。河北沧州、衡水与山东德州三市共建网络餐饮食品安全跨区域监管执法协作机制，加强联络会商与数据共享，提升线索移送和案件协查效率。
       “幽灵外卖”乱象频发，本质上暴露了平台审核虚设、商户逐利失守与监管协同滞后的结构性矛盾。《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》的施行，标志着我国网络餐饮食品安全监管迈入全链条、精细化、责任体系化的新阶段。新规从立法目的的根本转向，到平台治理的体系化重塑，从资质审查的实质化，到“处罚到人”的硬约束，完成了从“行为规范”到“责任体系”的深刻转型。落实新规不仅需要平台的主动合规与商户的自觉履责，更有赖于监管部门在跨地域协同、技术赋能与多元共治方面的持续发力。唯有压实各方责任、凝聚治理合力，方能让“舌尖上的安全”从制度承诺转化为可触可感的民生实效。

       【作者简介】纪珂昕：法学硕士，具有法律职业资格，现任职于广东南天明律师所，联系电话13724612916。